Depuis que l’accord entre le Sénégal et le FMI a été annoncé, les controverses sur la restructuration de la dette, qui avaient paradoxalement baissé d’intensité dans le débat public, ont brusquement ressurgi. Par-delà la sémantique d’une restructuration VS un reprofilage ou autre, il est clair que le Sénégal ne pouvait plus se passer d’un accord avec ses créanciers pour un réaménagement de sa dette, sans quoi sa crédibilité financière et ses perspectives de croissance à long terme seraient fortement menacées. Dans le nouveau chapitre qui s’ouvre avec cet accord, le Sénégal devrait s’appliquer à trouver un compromis, avec les acteurs internationaux concernés, sur des questions d’intérêt comme la durée des négociations et les coûts du réaménagement.
Le refus d’un accord n’était pas une option pour le Sénégal
Un examen, même rapide de la situation économique et financière du Sénégal, montre que le pays n’avait manifestement plus les moyens de garder le statut quo. Jusqu’à la fin de l’année 2024, la dette bilatérale et multilatérale, contractée à des conditions concessionnelles par l’administration centrale, représentait 57% de l’encours contre seulement 19% (35% pour la Côte d’Ivoire) pour les Eurobonds, selon le Bulletin statistique de la dette publique, publié par le gouvernement du Sénégal, en 2026. Soit une structure bien meilleure que celle de beaucoup d’autres pays africains. Mais depuis la révélation de la « dette cachée » et la suspension du programme avec le FMI qui en a résulté, le pays est devenu isolé des marchés internationaux de capitaux et ne comptait plus que sur les marchés domestique et régional pour couvrir ses besoins de financement. Le ratio de la dette domestique à celle étrangère est ainsi passée de 22% en 2019 à plus de 40% à la fin 2024, selon la même source. Même si elle n’est pas payée en devises, cette dette correspond à des niveaux de maturité et de taux d’intérêt beaucoup plus défavorables. Cette situation, outre le fait de transférer progressivement le risque systémique national à la région UEMOA, exposait le pays à une insolvabilité certaine, à court terme.
De plus, même si les statistiques officielles n’en révèlent toute l’ampleur, les TRS (Total Return Swaps), qui ont été utilisés ces derniers temps, ont dû contribuer à davantage dégrader la structure de la dette, en même temps qu’ils confirmaient la fragilité de la situation financière du pays. Enfin, certaines échéances de dette se rapprochaient dangereusement, impliquant des moyens abyssaux, au moment où une conjoncture économique nationale morose limitait les possibilités d’améliorer la mobilisation des ressources domestiques. Le service de la dette projeté, sur la base des engagements pris, représente, ainsi, 5498 milliards de FCFA en 2026, avec 25% du budget pour les seules charges d’intérêt.
D’un autre côté, même si les bailleurs bilatéraux et multilatéraux n’avaient pas officiellement suspendu leurs engagements vis-à-vis du Sénégal, la mise en œuvre de beaucoup de leurs programmes aurait été gênée, incontestablement, par les retards conséquents de remboursement observés pour certaines créances.
Concernant les perspectives de croissance à long terme et de développement, le spectre des « décennies perdues » des années 80 et 90 planait sérieusement sur l’avenir économique du pays. En effet, pour 2026, le taux de croissance est projeté à 2,5%, les transferts de revenus au profit des ménages pauvres étaient devenus incertains, et les investissements publics comme privés se sont dangereusement réduits. L’accord conclu avec le FMI permettra, certainement, de desserrer l’étau sur les finances et sur l’économie du pays et ouvrira de nouvelles perspectives, qui bien gérées, pourraient être plus favorables pour sa crédibilité financière et son développement à long terme.
Gérer les étapes très délicates à venir
L’accord signé avec le FMI, sous réserve de sa validation par son Conseil d’administration, ne clôt pas le chapitre de la gestion de la crise, mais en ouvre une nouvelle page.
Le premier défi que le Sénégal, ses créanciers et le FMI auront à gérer, concerne la durée des négociations nécessaires pour aboutir à un réaménagement de la dette. Dans le cas de la Zambie, la période de traitement de la dette a été de quatre ans, de trois ans et demi pour le Ghana et de 2 ans pour le Sri Lanka. Certaines créances, traitées de manière prioritaire sur les autres, donnent, en effet, à certains bailleurs, l’impression qu’ils subventionnent les autres, contribuant ainsi à la délicatesse des négociations. D’autant plus que le réaménagement implique souvent des coupes sur le principal de certaines créances (hair cuts), provoquant des discussions ardues sur un partage concerté des charges liées à ces pertes de créances.
Parallèlement, les créanciers privés, souvent très nerveux à l’idée d’avoir à consentir des efforts sur la valeur de leurs créances ou les conditions de remboursement, hésitent à prendre de nouveaux engagements envers le pays débiteur. Ce qui fait que les pays, en phase de discussion sur le réaménagement de leurs dettes, sont souvent coupés des marchés internationaux de capitaux. Pour le cas du Sénégal, qui était de toute façon isolé des marchés internationaux depuis la révélation de la « dette cachée », l’impact de ce facteur est minimisé. Un autre bon point pour le Sénégal, c’est que le marché régional, qui a depuis lors servi de relais, n’est apparemment pas concerné par le réaménagement de la dette. Cela devrait permettre à l’Etat d’y maintenir sa crédibilité. Signalons que dans le cas de beaucoup de pays, le système bancaire interne a fait partie intégrante des plans de réaménagement. Et cette situation avait conduit à des pertes de créances pour les banques nationales et une perte de crédibilité de l’Etat vis-à-vis de son propre système bancaire. Pour le cas du Ghana, par exemple, cela s’est traduit par une réduction significative des engagements du système bancaire national vis-à-vis de l’Etat, dans la période post-réaménagement. Enfin, un autre point des négociations que le Sénégal devrait suivre avec beaucoup d’intérêt est le coût de tout réaménagement pour le pays débiteur. Souvent, les pays débiteurs, comme leurs créanciers, se font assister lors des négociations par des cabinets-conseils. Le seul problème, c’est que les débiteurs paient aussi pour leurs créanciers, selon les normes internationales établies. Ces paiements cumulés, souvent confidentiels, représentent parfois des proportions énormes des bénéfices tirés des négociations entre débiteurs et créanciers. Par exemple, les paiements consentis par le Sri Lanka à ses seuls conseillers se chiffrent à plus de 11 millions de dollars contre 35 millions pour le Ghana et 45 millions pour la Zambie. Puisqu’une bonne partie de ces coûts dépendent aussi de la durée des négociations, une réduction de celle-ci permettrait de, significativement, les minimiser.
Les opportunités que Sénégal pourrait saisir
Dans le nouveau cadre de gestion de la dette du G20, tout laisse indiquer que les leçons tirées des expériences récentes de restructuration de la dette des pays en développement devront servir à mieux préparer celles à venir. Il serait en effet surprenant que malgré les critiques sur les longues périodes de négociations pour le traitement de la dette de pays comme le Ghana et la Zambie, les mêmes erreurs se répètent.
La diplomatie est un levier très important que le Sénégal pourrait activer et qui pourrait aider notamment vis-à-vis de ses créanciers. La Chine et la France, qui constituent les deux principaux bailleurs bilatéraux du Sénégal, peuvent aussi jouer un rôle important, aux côtés des multiples autres pays amis du Sénégal, dans les autres phases de négociations en vue de favoriser une solution qui ne porte pas préjudice aux intérêts du pays.
Quel que soit le cas de figure, une forme de consolidation budgétaire (réduction des dépenses et amélioration du recouvrement), sera nécessaire pour dégager un espace budgétaire visant à faire face aux charges de la dette et, en même temps, préserver l’investissement et les dépenses sociales. A mon avis, ceci ne devrait pas être un sujet de préoccupation, étant donné qu’il existe plusieurs niches de rationalisation budgétaire que le pays pourrait exploiter pour réaliser des économies, générer des ressources supplémentaires, sans compromettre sa croissance à long terme, ni le bien-être de ses populations. Beaucoup d’entreprises du secteur parapublic sont continuellement déficitaires et sous éternelle perfusion financière. De même, beaucoup d’agences publiques ont encore du mal à convaincre sur le bien-fondé de leur mission. C’est le moment pour l’Etat de réévaluer son portefeuille institutionnel, pour prendre les bonnes décisions sur les structures à conserver ou non.De la même manière, les coûteuses subventions sur l’énergie ne se justifient plus, au moment où l’énergie renouvelable est devenue meilleur marché et connaît une amélioration conséquente de sa technologie de production et de stockage. Orienter les subventions vers la création de capacités de long terme, dans ce domaine, serait une option plus pertinente. Dans la période où nous vivons actuellement, il devient impératif d’identifier et d’exploiter toutes les niches de rationalisation des dépenses et les opportunités de financement innovant.